城管或可貼條了，道路違停擬納入城管執(zhí)法范圍

吳敏營(yíng)養(yǎng)師

在經(jīng)歷了長(zhǎng)久的缺乏主管部門，法律制度缺位等諸多問題纏身的歷史后，我國(guó)的城市管理執(zhí)法立法終于駛?cè)肟燔嚨�。記者昨天從中�?guó)政府法制信息網(wǎng)獲悉，住建部牽頭制定的《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》（下稱《辦法》）8月19日至9月18日公開征求意見�！掇k法》確定了城管執(zhí)法范圍、隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法保障等內(nèi)容，其中“城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車輛的行政處罰權(quán)”納入了城管執(zhí)法范圍。

長(zhǎng)期以來，城管執(zhí)法的法律依據(jù)滯后、不明確受到社會(huì)各界關(guān)注，也給執(zhí)法人員帶來很多困擾。此次住建部牽頭制定的《執(zhí)法辦法》明確了城管執(zhí)法范圍、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法保障等內(nèi)容。

法律依據(jù)不協(xié)調(diào) 城管執(zhí)法成“天下第一難事”

近些年來，城管執(zhí)法已經(jīng)成為公認(rèn)的“天下第一難事”，“城管執(zhí)法方面的遺留問題很多，從體制到機(jī)制，從具體辦法到法律依據(jù)，從隊(duì)伍建設(shè)到協(xié)調(diào)協(xié)作關(guān)系，無一不是問題�！敝袊�(guó)人民大學(xué)教授莫于川告訴記者。

據(jù)公開資料顯示，全國(guó)3191個(gè)縣級(jí)以上地方政府全部設(shè)立了城市管理部門，其中3074個(gè)設(shè)立了專門的城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)。已經(jīng)初步建立起來的城市管理和執(zhí)法體制，卻在法律依據(jù)方面存在問題。

最突出的就是法律依據(jù)不協(xié)調(diào)。城市管理立法工作進(jìn)展緩慢，國(guó)家層面始終沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī)，“大部分都是部門規(guī)范性文件。”中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)王敬波教授說。

而這些執(zhí)法依據(jù)分散，有的長(zhǎng)期未作修訂，有的存在交叉重疊問題，對(duì)同類違法行為有著不同的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理和執(zhí)法工作需要。

為此，住建部在被確立為主管部門后不久就拿出了意見稿，“是一件非常值得肯定的事情。”王敬波說。她認(rèn)為，城管改革已經(jīng)進(jìn)行了20年，一直存在的改革方向不太確定，與現(xiàn)有法律制度不太銜接等問題，有望通過這部帶有基本性綜合性的覆蓋面很廣的規(guī)章來解決。

她特別提到，從意見稿的內(nèi)容來看，總結(jié)了我國(guó)過去20年城管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，也為其他領(lǐng)域，如文化方面的綜合執(zhí)法立法進(jìn)行了有益的探索。

　　　　　　　　　　

執(zhí)法范圍

6個(gè)領(lǐng)域含交通管理食藥監(jiān)等

在城管執(zhí)法范圍方面，《辦法》規(guī)定，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍除了擁有住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)外，還包括在環(huán)保、工商、交通、水務(wù)和食品藥品監(jiān)管方面的行政處罰權(quán)。引起公眾廣泛關(guān)注的是，《執(zhí)法辦法》擬規(guī)定“交通管理方面在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車輛的行政處罰權(quán)”納入城管執(zhí)法范圍。

《辦法》部分內(nèi)容
（一）住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)。
（二）環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染的行政處罰權(quán)。城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)。
（三）工商管理方面戶外公共場(chǎng)所無照經(jīng)營(yíng)、違規(guī)設(shè)置戶外廣告的行政處罰權(quán)。
（四）交通管理方面在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車輛的行政處罰權(quán)。
（五）水務(wù)管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權(quán)。
（六）食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場(chǎng)所的食品銷售和餐飲攤點(diǎn)無證經(jīng)營(yíng)、違法回收販賣藥品等的行政處罰權(quán)。

中國(guó)城市管理協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)羅亞蒙表示，執(zhí)法范圍內(nèi)的6個(gè)方面是對(duì)近20年來城管執(zhí)法實(shí)踐的部分總結(jié)，但這部分并沒有創(chuàng)新內(nèi)容，“過去各地城管執(zhí)法不統(tǒng)一，但之前這6項(xiàng)內(nèi)容均存在”。而且，從全國(guó)各地的執(zhí)法實(shí)踐來看，這6項(xiàng)包括的內(nèi)容并不是十分全面，且滯后于部分地區(qū)的實(shí)踐。例如，山東青島有部分地區(qū)把海洋漁業(yè)的執(zhí)法權(quán)劃給了城管局，還有內(nèi)蒙古的鄂爾多斯把草原執(zhí)法也劃給了城管局。

交通管理各地執(zhí)法權(quán)劃歸情況各異

對(duì)于“交通管理方面在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車輛的行政處罰權(quán)”，羅亞蒙介紹，這其中的城市道路指的是非機(jī)動(dòng)車道。在2002年時(shí)，國(guó)務(wù)院就已經(jīng)把這項(xiàng)執(zhí)法權(quán)交給了城管執(zhí)法局，只不過各地的情況不一樣，這一項(xiàng)并不是創(chuàng)新。

羅亞蒙說，十幾年前國(guó)務(wù)院曾明確發(fā)布，機(jī)動(dòng)車道上的違法停車行政處罰權(quán)歸公安交管部門，非機(jī)動(dòng)車道上的違法停車行政處罰權(quán)歸城管部門。但是因?yàn)樯婕袄�益問題，每個(gè)城市的情況不同，有些城市的公安交管部門交出了非機(jī)動(dòng)車道上的違法停車行政處罰權(quán)，有些城市的沒有交出�！叭绻麢C(jī)動(dòng)車道、非機(jī)動(dòng)車道全部劃給城管執(zhí)法部門，算是有所進(jìn)步，但又可能出現(xiàn)難以執(zhí)法到位的問題。”

隊(duì)伍建設(shè)

協(xié)管數(shù)量不得超在編執(zhí)法人員

近年來，全國(guó)范圍內(nèi)城管執(zhí)法過程中的糾紛甚至暴力對(duì)抗事件屢屢引發(fā)輿論高度關(guān)注。執(zhí)法人員、協(xié)管人員的規(guī)范管理成為一個(gè)全社會(huì)課題，每次事件后開除“臨時(shí)工”的“舍卒保帥”處置也多遭詬病。

針對(duì)此問題，《辦法》隊(duì)伍建設(shè)章節(jié)規(guī)定：城市管理執(zhí)法人員實(shí)行持證上崗制度。協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編執(zhí)法人員，并應(yīng)當(dāng)逐步減少。協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助性事務(wù)產(chǎn)生的法律后果，由本級(jí)城市管理執(zhí)法主管部門承擔(dān)。

“之前的執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題，會(huì)說是臨時(shí)工干的，然后把臨時(shí)工開除以解決問題”。羅亞蒙說，協(xié)管人員，主要是解決編制不足問題，城管系統(tǒng)內(nèi)公務(wù)員編制、參公事業(yè)編制數(shù)嚴(yán)重不足，即使大量增加公務(wù)員編制、參公事業(yè)編制，也仍不可能滿足城管執(zhí)法繁重工作需求，只能用協(xié)管人員補(bǔ)充。

羅亞蒙介紹，目前全國(guó)城管執(zhí)法系統(tǒng)協(xié)管人員大約有100多萬(wàn)人，不具有執(zhí)法資格，但又參與執(zhí)法工作，時(shí)常發(fā)生暴力沖突事件，需要認(rèn)真加以解決�，F(xiàn)在的問題是，不把城管執(zhí)法人員資格合法性的問題解決，就達(dá)不到預(yù)期的效果，而此次的《辦法》中在城管執(zhí)法人員的隊(duì)伍建設(shè)上沒有涉及到該問題，建議把城管執(zhí)法人員的資格合法性問題寫入《辦法》。

羅亞蒙表示，按照現(xiàn)在的法律要求，執(zhí)法人員本人要具備公務(wù)員或是參公事業(yè)編制的身份，并且要通過考試，取得省一級(jí)人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證才能夠上崗執(zhí)法，“城管執(zhí)法人員資格的合法性問題，這點(diǎn)是必須要明確的”。

羅亞蒙舉例說，廣東省中山市火炬區(qū)行政執(zhí)法局把協(xié)管人員分級(jí)管理，規(guī)范為“政府雇員”，最高級(jí)的政府雇員年薪可達(dá)到10萬(wàn)以上，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

執(zhí)法保障

全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)法制服標(biāo)志標(biāo)識(shí)

《辦法》中第四章“執(zhí)法保障”，第二十四條指出，城市管理執(zhí)法制式服裝、標(biāo)志標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部監(jiān)制。

第二十七條指出，城市管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)整合城市管理相關(guān)電話服務(wù)平臺(tái)，建立全國(guó)統(tǒng)一的12319城市管理服務(wù)熱線。

羅亞蒙表示，從城管建設(shè)的法制建設(shè)來看，征求意見稿和之前相比有進(jìn)步，“過去沒有全國(guó)范圍內(nèi)城管執(zhí)法的規(guī)范，從無到有就是進(jìn)步”。此次征求意見稿中最大的亮點(diǎn)就是“城市管理執(zhí)法制式服裝、標(biāo)志標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部監(jiān)制”。

“這一項(xiàng)目是最有紀(jì)念意義的進(jìn)步，這是雜牌軍向正規(guī)軍過渡的標(biāo)志”。羅亞蒙說，過去城管執(zhí)法標(biāo)志和服裝五花八門，全國(guó)統(tǒng)一之后有利于樹立和改善城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象，有利于城管執(zhí)法隊(duì)伍增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感。

執(zhí)法監(jiān)督

城管部門應(yīng)向社會(huì)公布投訴、舉報(bào)電話及其他監(jiān)督方式

城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全執(zhí)法全過程記錄制度、執(zhí)法公示制度、行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、執(zhí)法辦案評(píng)議考核制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

上級(jí)城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)城市管理執(zhí)法主管部門行政執(zhí)法行為的指導(dǎo)和監(jiān)督。公民、法人或者其他組織認(rèn)為城市管理執(zhí)法主管部門及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布投訴、舉報(bào)電話及其他監(jiān)督方式。城市管理執(zhí)法主管部門應(yīng)當(dāng)為投訴人、舉報(bào)人保密。

執(zhí)法措施

在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置警示標(biāo)志

城市管理執(zhí)法人員進(jìn)入相關(guān)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；核實(shí)當(dāng)事人的身份等相關(guān)信息；以勘驗(yàn)、拍照、錄音、攝像等方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證；在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置警示標(biāo)志；詢問案件當(dāng)事人、證人等；查閱、調(diào)取、復(fù)制與違法行為有關(guān)的文件資料等；依法查封、扣押與違法行為有關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物；法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。

焦點(diǎn)追問

城管隊(duì)員：執(zhí)法中沒給違法停車貼過條

記者從北京市一線執(zhí)法的城管隊(duì)員處了解到，他從2009年到一線工作至今，北京的城管隊(duì)員沒有對(duì)違法停車進(jìn)行過行政處罰，到目前為止也沒有接到過通知說城管隊(duì)員可以對(duì)城市道路上的違法停車行使行政處罰權(quán)。

記者還從一線的交警處了解到，北京市內(nèi)的違法停車絕大多數(shù)由交警和部分派出所的公安民警“貼條”，城管對(duì)違法的停車場(chǎng)有執(zhí)法權(quán)。

專家觀點(diǎn)

法學(xué)專家：無法解決多部門合作問題

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)表示，此次的征求意見稿中還存在一些需要改進(jìn)的方面�！掇k法》是一個(gè)部門規(guī)章，因?yàn)閷蛹?jí)所限，所以對(duì)很多的事項(xiàng)是無法進(jìn)行規(guī)定的，尤其是城管執(zhí)法涉及到多個(gè)領(lǐng)域，它需要解決綜合執(zhí)法和專業(yè)部門執(zhí)法之間的關(guān)系，“城管執(zhí)法會(huì)涉及多個(gè)部門，用一個(gè)部門的部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)定，從立法層級(jí)上沒有辦法解決和多部門合作的問題”。

再有，在職能的配置上，尤其是對(duì)街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)執(zhí)法主體的改革缺乏彈性。比如，《辦法》中提出，“市轄區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門可以向街道派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)。直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市、管理執(zhí)法主管部門可以向市轄區(qū)或者街道派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，“派出”就是限制了街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為執(zhí)法主體的可能性。有一些地方實(shí)施了以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為執(zhí)法主體的綜合執(zhí)法體制，“我認(rèn)為應(yīng)該給地方更多的探索的空間，不應(yīng)該通過這個(gè)部門規(guī)章進(jìn)行固化”。

王敬波認(rèn)為，《辦法》中沒有體現(xiàn)公眾參與的內(nèi)容，包括部門間信息共享問題、公眾如何有效參與到執(zhí)法當(dāng)中，這些內(nèi)容有所缺失。

魚余得水

第二條，露天燒烤，居民區(qū)旁的燒烤，環(huán)境污染，空氣刺鼻，大夏天的窗戶都不敢打開，你們城管也該管一管呵！

梅雪迎春

誰(shuí)說到目前為止城管還沒有給路邊的車子貼過罰單。那給我們貼過的城管不就是違法的嗎？

魚余得水

梅雪迎春 發(fā)表于 2016-8-23 12:50
誰(shuí)說到目前為止城管還沒有給路邊的車子貼過罰單。那給我們貼過的城管不就是違法的嗎？

你說的對(duì)，8.19一9.19號(hào)才公開征求意見，那以前的罰單豈不是違法的。

杯酒慰風(fēng)塵

作為一個(gè)城市的內(nèi)設(shè)部門，城管并沒有全國(guó)性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。他們是不具備完全執(zhí)法資格的，地位尷尬。在法律上，除了《行政處罰法》的模糊規(guī)定，大多數(shù)地方的城管執(zhí)法長(zhǎng)期停留在法律的模糊地帶。也就是說，很多時(shí)候，其執(zhí)法行為并沒有法律依據(jù)。