城管或可貼條了，道路違停擬納入城管執(zhí)法范圍

吳敏營養(yǎng)師

在經歷了長久的缺乏主管部門，法律制度缺位等諸多問題纏身的歷史后，我國的城市管理執(zhí)法立法終于駛入快車道。記者昨天從中國政府法制信息網獲悉，住建部牽頭制定的《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》（下稱《辦法》）8月19日至9月18日公開征求意見�！掇k法》確定了城管執(zhí)法范圍、隊伍建設、執(zhí)法保障等內容，其中“城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權”納入了城管執(zhí)法范圍。

長期以來，城管執(zhí)法的法律依據(jù)滯后、不明確受到社會各界關注，也給執(zhí)法人員帶來很多困擾。此次住建部牽頭制定的《執(zhí)法辦法》明確了城管執(zhí)法范圍、執(zhí)法隊伍建設、執(zhí)法保障等內容。

法律依據(jù)不協(xié)調 城管執(zhí)法成“天下第一難事”

近些年來，城管執(zhí)法已經成為公認的“天下第一難事”，“城管執(zhí)法方面的遺留問題很多，從體制到機制，從具體辦法到法律依據(jù)，從隊伍建設到協(xié)調協(xié)作關系，無一不是問題�！敝袊�人民大學教授莫于川告訴記者。

據(jù)公開資料顯示，全國3191個縣級以上地方政府全部設立了城市管理部門，其中3074個設立了專門的城市管理執(zhí)法機構。已經初步建立起來的城市管理和執(zhí)法體制，卻在法律依據(jù)方面存在問題。

最突出的就是法律依據(jù)不協(xié)調。城市管理立法工作進展緩慢，國家層面始終沒有出臺專門的法律法規(guī)，“大部分都是部門規(guī)范性文件�！敝袊�政法大學法治政府研究院院長王敬波教授說。

而這些執(zhí)法依據(jù)分散，有的長期未作修訂，有的存在交叉重疊問題，對同類違法行為有著不同的規(guī)定，遠遠不能滿足管理和執(zhí)法工作需要。

為此，住建部在被確立為主管部門后不久就拿出了意見稿，“是一件非常值得肯定的事情�！蓖蹙床ㄕf。她認為，城管改革已經進行了20年，一直存在的改革方向不太確定，與現(xiàn)有法律制度不太銜接等問題，有望通過這部帶有基本性綜合性的覆蓋面很廣的規(guī)章來解決。

她特別提到，從意見稿的內容來看，總結了我國過去20年城管執(zhí)法經驗，也為其他領域，如文化方面的綜合執(zhí)法立法進行了有益的探索。

　　　　　　　　　　

執(zhí)法范圍

6個領域含交通管理食藥監(jiān)等

在城管執(zhí)法范圍方面，《辦法》規(guī)定，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍除了擁有住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權外，還包括在環(huán)保、工商、交通、水務和食品藥品監(jiān)管方面的行政處罰權。引起公眾廣泛關注的是，《執(zhí)法辦法》擬規(guī)定“交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權”納入城管執(zhí)法范圍。

《辦法》部分內容
（一）住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權。
（二）環(huán)境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業(yè)油煙污染、露天燒烤污染的行政處罰權。城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權。
（三）工商管理方面戶外公共場所無照經營、違規(guī)設置戶外廣告的行政處罰權。
（四）交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權。
（五）水務管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權。
（六）食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經營、違法回收販賣藥品等的行政處罰權。

中國城市管理協(xié)會會長羅亞蒙表示，執(zhí)法范圍內的6個方面是對近20年來城管執(zhí)法實踐的部分總結，但這部分并沒有創(chuàng)新內容，“過去各地城管執(zhí)法不統(tǒng)一，但之前這6項內容均存在”。而且，從全國各地的執(zhí)法實踐來看，這6項包括的內容并不是十分全面，且滯后于部分地區(qū)的實踐。例如，山東青島有部分地區(qū)把海洋漁業(yè)的執(zhí)法權劃給了城管局，還有內蒙古的鄂爾多斯把草原執(zhí)法也劃給了城管局。

交通管理各地執(zhí)法權劃歸情況各異

對于“交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權”，羅亞蒙介紹，這其中的城市道路指的是非機動車道。在2002年時，國務院就已經把這項執(zhí)法權交給了城管執(zhí)法局，只不過各地的情況不一樣，這一項并不是創(chuàng)新。

羅亞蒙說，十幾年前國務院曾明確發(fā)布，機動車道上的違法停車行政處罰權歸公安交管部門，非機動車道上的違法停車行政處罰權歸城管部門。但是因為涉及利益問題，每個城市的情況不同，有些城市的公安交管部門交出了非機動車道上的違法停車行政處罰權，有些城市的沒有交出。“如果機動車道、非機動車道全部劃給城管執(zhí)法部門，算是有所進步，但又可能出現(xiàn)難以執(zhí)法到位的問題�！�

隊伍建設

協(xié)管數(shù)量不得超在編執(zhí)法人員

近年來，全國范圍內城管執(zhí)法過程中的糾紛甚至暴力對抗事件屢屢引發(fā)輿論高度關注。執(zhí)法人員、協(xié)管人員的規(guī)范管理成為一個全社會課題，每次事件后開除“臨時工”的“舍卒保帥”處置也多遭詬病。

針對此問題，《辦法》隊伍建設章節(jié)規(guī)定：城市管理執(zhí)法人員實行持證上崗制度。協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編執(zhí)法人員，并應當逐步減少。協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助性事務產生的法律后果，由本級城市管理執(zhí)法主管部門承擔。

“之前的執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題，會說是臨時工干的，然后把臨時工開除以解決問題”。羅亞蒙說，協(xié)管人員，主要是解決編制不足問題，城管系統(tǒng)內公務員編制、參公事業(yè)編制數(shù)嚴重不足，即使大量增加公務員編制、參公事業(yè)編制，也仍不可能滿足城管執(zhí)法繁重工作需求，只能用協(xié)管人員補充。

羅亞蒙介紹，目前全國城管執(zhí)法系統(tǒng)協(xié)管人員大約有100多萬人，不具有執(zhí)法資格，但又參與執(zhí)法工作，時常發(fā)生暴力沖突事件，需要認真加以解決�，F(xiàn)在的問題是，不把城管執(zhí)法人員資格合法性的問題解決，就達不到預期的效果，而此次的《辦法》中在城管執(zhí)法人員的隊伍建設上沒有涉及到該問題，建議把城管執(zhí)法人員的資格合法性問題寫入《辦法》。

羅亞蒙表示，按照現(xiàn)在的法律要求，執(zhí)法人員本人要具備公務員或是參公事業(yè)編制的身份，并且要通過考試，取得省一級人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證才能夠上崗執(zhí)法，“城管執(zhí)法人員資格的合法性問題，這點是必須要明確的”。

羅亞蒙舉例說，廣東省中山市火炬區(qū)行政執(zhí)法局把協(xié)管人員分級管理，規(guī)范為“政府雇員”，最高級的政府雇員年薪可達到10萬以上，這個經驗值得各地學習借鑒。

執(zhí)法保障

全國統(tǒng)一執(zhí)法制服標志標識

《辦法》中第四章“執(zhí)法保障”，第二十四條指出，城市管理執(zhí)法制式服裝、標志標識應當全國統(tǒng)一，由住房城鄉(xiāng)建設部監(jiān)制。

第二十七條指出，城市管理領域應當整合城市管理相關電話服務平臺，建立全國統(tǒng)一的12319城市管理服務熱線。

羅亞蒙表示，從城管建設的法制建設來看，征求意見稿和之前相比有進步，“過去沒有全國范圍內城管執(zhí)法的規(guī)范，從無到有就是進步”。此次征求意見稿中最大的亮點就是“城市管理執(zhí)法制式服裝、標志標識應當全國統(tǒng)一，由住房城鄉(xiāng)建設部監(jiān)制”。

“這一項目是最有紀念意義的進步，這是雜牌軍向正規(guī)軍過渡的標志”。羅亞蒙說，過去城管執(zhí)法標志和服裝五花八門，全國統(tǒng)一之后有利于樹立和改善城管執(zhí)法隊伍的形象，有利于城管執(zhí)法隊伍增強職業(yè)認同感和歸屬感。

執(zhí)法監(jiān)督

城管部門應向社會公布投訴、舉報電話及其他監(jiān)督方式

城市管理執(zhí)法主管部門應當建立健全執(zhí)法全過程記錄制度、執(zhí)法公示制度、行政處罰裁量權基準制度、執(zhí)法辦案評議考核制度，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，落實行政執(zhí)法責任制。

上級城市管理執(zhí)法主管部門應當加強對下級城市管理執(zhí)法主管部門行政執(zhí)法行為的指導和監(jiān)督。公民、法人或者其他組織認為城市管理執(zhí)法主管部門及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，有權依法申請行政復議、提起行政訴訟。城市管理執(zhí)法主管部門應當向社會公布投訴、舉報電話及其他監(jiān)督方式。城市管理執(zhí)法主管部門應當為投訴人、舉報人保密。

執(zhí)法措施

在現(xiàn)場設置警示標志

城市管理執(zhí)法人員進入相關場所實施現(xiàn)場檢查；核實當事人的身份等相關信息；以勘驗、拍照、錄音、攝像等方式進行現(xiàn)場取證；在現(xiàn)場設置警示標志；詢問案件當事人、證人等；查閱、調取、復制與違法行為有關的文件資料等；依法查封、扣押與違法行為有關的場所、設施、財物；法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。

焦點追問

城管隊員：執(zhí)法中沒給違法停車貼過條

記者從北京市一線執(zhí)法的城管隊員處了解到，他從2009年到一線工作至今，北京的城管隊員沒有對違法停車進行過行政處罰，到目前為止也沒有接到過通知說城管隊員可以對城市道路上的違法停車行使行政處罰權。

記者還從一線的交警處了解到，北京市內的違法停車絕大多數(shù)由交警和部分派出所的公安民警“貼條”，城管對違法的停車場有執(zhí)法權。

專家觀點

法學專家：無法解決多部門合作問題

中國政法大學法治政府研究院院長表示，此次的征求意見稿中還存在一些需要改進的方面�！掇k法》是一個部門規(guī)章，因為層級所限，所以對很多的事項是無法進行規(guī)定的，尤其是城管執(zhí)法涉及到多個領域，它需要解決綜合執(zhí)法和專業(yè)部門執(zhí)法之間的關系，“城管執(zhí)法會涉及多個部門，用一個部門的部門規(guī)章進行規(guī)定，從立法層級上沒有辦法解決和多部門合作的問題”。

再有，在職能的配置上，尤其是對街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)執(zhí)法主體的改革缺乏彈性。比如，《辦法》中提出，“市轄區(qū)城市管理執(zhí)法主管部門可以向街道派出執(zhí)法機構。直轄市、設區(qū)的市的城市、管理執(zhí)法主管部門可以向市轄區(qū)或者街道派出執(zhí)法機構”，“派出”就是限制了街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為執(zhí)法主體的可能性。有一些地方實施了以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為執(zhí)法主體的綜合執(zhí)法體制，“我認為應該給地方更多的探索的空間，不應該通過這個部門規(guī)章進行固化”。

王敬波認為，《辦法》中沒有體現(xiàn)公眾參與的內容，包括部門間信息共享問題、公眾如何有效參與到執(zhí)法當中，這些內容有所缺失。

魚余得水

第二條，露天燒烤，居民區(qū)旁的燒烤，環(huán)境污染，空氣刺鼻，大夏天的窗戶都不敢打開，你們城管也該管一管呵！

梅雪迎春

誰說到目前為止城管還沒有給路邊的車子貼過罰單。那給我們貼過的城管不就是違法的嗎？

魚余得水

梅雪迎春 發(fā)表于 2016-8-23 12:50
誰說到目前為止城管還沒有給路邊的車子貼過罰單。那給我們貼過的城管不就是違法的嗎？

你說的對，8.19一9.19號才公開征求意見，那以前的罰單豈不是違法的。

杯酒慰風塵

作為一個城市的內設部門，城管并沒有全國性的業(yè)務指導機構。他們是不具備完全執(zhí)法資格的，地位尷尬。在法律上，除了《行政處罰法》的模糊規(guī)定，大多數(shù)地方的城管執(zhí)法長期停留在法律的模糊地帶。也就是說，很多時候，其執(zhí)法行為并沒有法律依據(jù)。