強(qiáng)制拆遷有沒有法理？

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   近幾年來，在“房地產(chǎn)開發(fā)”、“危舊房改造”的名目下，一些城市居民的住房被強(qiáng)制拆遷的事不斷發(fā)生。與強(qiáng)制拆遷相伴的常常是一些受到公眾和傳媒指責(zé)的違法行為。

　　國務(wù)院辦公廳近日發(fā)出通知，要求各地合理控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴(yán)格拆遷管理與此同時(shí)，我們更應(yīng)該對(duì)強(qiáng)制拆遷進(jìn)行法理上的審視和剖析。

　　四個(gè)角色“法律角力”

　　在強(qiáng)制拆遷中，被拆遷人和與拆遷相關(guān)的政府行政部門及開發(fā)商和拆遷公司的“法律意識(shí)”在內(nèi)涵上是不同的：

　　被拆遷人寄希望于法律能保護(hù)自己的權(quán)益。持續(xù)了20余年的普法教育使他們大多被灌輸了“人必須守法”的觀念，也使他們相信法律是會(huì)保護(hù)他們的權(quán)益的，而且他們一般都會(huì)清楚地認(rèn)識(shí)到，如果選擇違法的行為方式將帶來更不利的后果。一個(gè)不爭的事實(shí)是，多數(shù)的被拆遷人認(rèn)為，在拆遷中他們是利益受損者，而非獲得者(所以與拆遷相關(guān)的政府部門和開發(fā)商總是強(qiáng)調(diào)要這些被拆遷人“顧全大局”)，搬遷對(duì)他們來說是被動(dòng)的不情愿的選擇。

　　與拆遷相關(guān)的政府行政機(jī)關(guān)則總是強(qiáng)調(diào)要依法辦事。他們強(qiáng)調(diào)自己代表政府，或者自己就是政府，法律就是他們寫的。中國政法大學(xué)教授蔡定劍先生在其任職于全國人大常委會(huì)辦公廳時(shí)曾撰文說：本應(yīng)由人大立法，授權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，而在很長一個(gè)時(shí)期中，實(shí)際是行政機(jī)關(guān)自己立法擴(kuò)權(quán)，立法嚇人。在拆遷中，與拆遷相關(guān)的政府行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)行拆除被拆遷人合法擁有的私有房屋，而在強(qiáng)制拆遷中，政府行政機(jī)關(guān)中級(jí)別很低的官員，甚至是非政府官員的拆遷人員也可以輕易地對(duì)被拆遷人的人身自由采取強(qiáng)制措施�？傊�，與拆遷相關(guān)的政府行政機(jī)關(guān)完全有理由認(rèn)為自己與拆遷相關(guān)的行為都是于法有據(jù)的，自己是在依法辦事。

　　開發(fā)商自恃有錢，與拆遷相關(guān)的政府行政機(jī)關(guān)又往往站在自己一邊，一般較少需要言及法律。對(duì)于被拆遷人來說，批準(zhǔn)拆遷和做出強(qiáng)制拆遷裁決的都是政府機(jī)關(guān)，盡量壓低拆遷補(bǔ)償和實(shí)施強(qiáng)制拆遷的是拆遷公司，開發(fā)商完全可以置身于政府和拆遷公司之后，而不必直接面對(duì)法律問題。

　　拆遷公司就不同了。他們以拆遷為業(yè)，是城市房地產(chǎn)開發(fā)、危舊房改造中的寄生者。他們自知在房地產(chǎn)開發(fā)、危舊房改造中“找食吃”的時(shí)間是很有限的，能盡快賺一把算一把；他們知道違法行為一般不會(huì)有人認(rèn)真來管，在強(qiáng)制拆遷中，他們是“法律意識(shí)”最差的一群。

　　低位法信馬由韁

　　政府行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己批準(zhǔn)拆遷和裁決強(qiáng)制拆遷是在依法行使職權(quán)，被拆遷人寄希望于法律來保護(hù)自己的私有財(cái)產(chǎn)，而雙方又都能依據(jù)法律做出有利于自己的解釋。問題究竟出在了什么地方？

　　很多人都注意到了中國法律存在著相互矛盾的規(guī)定，而在法律運(yùn)行中更存在相互矛盾的解釋。從大處而言，中國法律在表層的具體規(guī)定上的矛盾來自于結(jié)構(gòu)上支離和更深層次上中心法理的缺失。一國的法律在體系上應(yīng)有一個(gè)中心法理支撐，使法律在邏輯上形成完備的體系。而中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不少法律在20年來經(jīng)歷了在“加強(qiáng)法制”、“適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)”、“加入WTO”、“依法治國”等目標(biāo)轉(zhuǎn)換下的不斷修訂，許多曾被認(rèn)為絕對(duì)不能更改的規(guī)定有了本質(zhì)性的改變。至今為止，中國法律的中心法理尚未完整建立，法律在結(jié)構(gòu)上的支離和在具體規(guī)定上的矛盾就難免了。

　　與強(qiáng)制拆遷相關(guān)的法律規(guī)定就是如此。雖然2004年中華人民共和國憲法修正案中寫入了“國家尊重和保障人權(quán)”，而這一理念和法律規(guī)定在拆遷和強(qiáng)制拆遷的相關(guān)法律中有沒有考慮呢？憲法修正案公布施行后，各部委和地方有立法權(quán)的政府行政機(jī)關(guān)是否考慮到以往制定的法規(guī)與憲法修正案可能有矛盾而需要修改呢？如果有，是慢慢修改，還是先將可能有矛盾的法規(guī)暫停執(zhí)行呢？如果憲法修正案施行之后，相矛盾的法律法規(guī)依然施行，那么國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的決定意義又何在？

　　低階位的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》本應(yīng)與憲法的規(guī)定和精神相銜接，但我們看到，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府批準(zhǔn)拆遷的前提，是相關(guān)管理部門同意，開發(fā)商有拆遷計(jì)劃、拆遷方案和拆遷補(bǔ)償資金。至于被拆遷人意愿如何，與政府是否批準(zhǔn)拆遷并無關(guān)系。被拆遷人在政府批準(zhǔn)拆遷之前陳述自己意見和在政府決定拆遷之后通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式尋求救濟(jì)的規(guī)定，在這個(gè)條例中“蓋闕如也”。

　　按照條例制定者的安排，被拆遷人不但不能在政府審批過程中陳述意見，而且他們只是在政府已經(jīng)給開發(fā)商頒發(fā)房屋拆遷許可證的“同時(shí)”才能知道自己成了被拆遷人——這還要看他們是否看到了“房屋拆遷公告”。按照條例制定者的安排，被拆遷人只能按部就班地接受“宣傳”和“解釋”(第八條第二款)、和開發(fā)商簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議(第十三條)、在搬遷期限內(nèi)搬遷(第十五條)，如果不能達(dá)成協(xié)議，或者是在規(guī)定的期限內(nèi)拒絕搬遷，等待被拆遷人的就將是強(qiáng)制拆遷(第十七條)。條例為被拆遷人安排的可以通過行政裁決和行政訴訟解決的問題只限于“拆遷補(bǔ)償安置”，而不涉及被拆遷人是否同意出賣自己的私有房產(chǎn)而接受補(bǔ)償安置。同時(shí)，條例還規(guī)定了在被拆遷人不服行政裁決提起行政訴訟時(shí)，只要開發(fā)商為被拆遷人提供了貨幣補(bǔ)償或者是安置、周轉(zhuǎn)房，不管被拆遷人是否接受，“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”。

　　從中可見，被拆遷人和開發(fā)商在政府面前的地位是不平等的。憲法中對(duì)公民人權(quán)的保護(hù)和對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，在拆遷條例和一些地方規(guī)定中不但于實(shí)體上無保障，就是在程序上也不曾顧及。

　　拒絕沒有倫理的市場

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)總體的利益，無視作為總體的部分的人的自主選擇，強(qiáng)調(diào)個(gè)人應(yīng)絕對(duì)地服從總體，為總體利益做出犧牲。而市場經(jīng)濟(jì)和法治的社會(huì)則明確劃分了私領(lǐng)域和公領(lǐng)域，認(rèn)可、尊重和保護(hù)人的基本權(quán)利。公權(quán)力不能侵犯個(gè)人的權(quán)利，即使是在公共利益萬不得已的情況下，運(yùn)用公權(quán)力于私領(lǐng)域，也必須補(bǔ)償由此帶來的損失。

　　私有財(cái)產(chǎn)權(quán)正是人的基本權(quán)利的重要組成部分，是市場經(jīng)濟(jì)和民事法律的基礎(chǔ)。對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法理釋義其實(shí)是極其簡單的，私有財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)屬于自己的合法財(cái)產(chǎn)有權(quán)自主決定“賣還是不賣”、“多少錢才賣”。這樣一些淺顯的規(guī)則在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治社會(huì)中是人人理解的，而如果延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代中形成的思維方式，有些人卻覺得難以理解和接受。

　　按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府拆遷管理部門可以無須考慮私有房產(chǎn)的所有人是否同意，而決定將不屬政府所有而屬公民私有的房屋賣給開發(fā)商；就拿《××市加快城市危舊房改造實(shí)施辦法(試行)》為例，它規(guī)定，“凡是經(jīng)當(dāng)?shù)鼐用窆餐�討論同意的危改方案”，居民就�?yīng)該“在規(guī)定期限內(nèi)搬出”。這里的問題都是：私有房產(chǎn)的所有人無法自己決定屬于自己的財(cái)產(chǎn)“賣還是不賣”、“多少錢才賣”，而并非財(cái)產(chǎn)所有人的政府拆遷管理部門或“當(dāng)?shù)鼐用瘛眳s可以作出決定。這種制度安排因其在法理上與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)置相悖而造成憲法與行政法規(guī)及地方規(guī)定的沖突。

　　政府的拆遷管理部門可以決定將別人的私有房產(chǎn)賣給開發(fā)商，當(dāng)這種行為被制度化了之后，有關(guān)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法規(guī)定就在相當(dāng)程度上被空洞化了，市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則和法治的精神也就傷了元?dú)�。�?dāng)然，特權(quán)和強(qiáng)買強(qiáng)賣并非一定不能帶來經(jīng)濟(jì)的增長和房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，可是，它肯定不能帶來人們對(duì)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的自覺遵從和對(duì)法治的崇尚。

　　現(xiàn)在，私有房產(chǎn)的概念已經(jīng)被社會(huì)上的絕大多數(shù)人接受，但如果私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念不被認(rèn)可，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)落不到實(shí)處，那么，人們就會(huì)尋求依靠特權(quán)、依靠關(guān)系去取得和保護(hù)自己已經(jīng)取得的財(cái)產(chǎn)。于是，私有財(cái)產(chǎn)有了，市場有了，但市場經(jīng)濟(jì)中源于“合意”(也就是法律學(xué)中的“意思表示一致”)、等價(jià)交換的“權(quán)利平等”概念卻無法確立，市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)中不可或缺的商業(yè)倫理無從建立，法治的原則無從確立，在這樣一個(gè)“市場”中，誠信的缺失將破壞最基本的人際關(guān)系，并導(dǎo)出不亞于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的禍患。這個(gè)前景顯然不是我們所希望的。(作者為清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心教授)

阿見

分析的很有道理，當(dāng)務(wù)之急是馬上停止違憲的法律法規(guī)的執(zhí)行。